窗外风沙满天，春日的北京在阳光和沙尘的交替中充满了不确定性。“真是一片混沌啊，”中国最大的民办教育集团之一南洋教育发展集团董事局主席任靖玺望着天空对记者说。入春以来，盛传草拟中的《民办教育促进法》已进入冲刺阶段。和任靖玺一样，民办教育界的许多实业家、校长、学者，甚至政府官员都深深感到，民办教育在政策法规、产权模式、管理机制等方面都存在许多模糊和混乱，迫切需要清晰的界定，可这部法律能否给中国的民办教育带来一个清晰的 、可预测的未来呢？

　　据记者了解，全国人大教科文卫委员会已就民办教育立法问题召开多次研讨会，参加者包括政协委员、教育部门官员、经济学家、法学专家，民办学校的董事长、校长、教师等等。2001年年初，起草小组拿出了《民办教育促进法》草案 ，经多次征求意见，并多次修改，现已提交全国人大常委会，计划在今年6月的人大常委会上进行第一次审议。如果顺利通过三次审议，有可能在今年年底出台 。

　　在现阶段，民办教育领域只有一部国务院于1997年10月颁布实施的《社会力量办学条例》(以下简称《条例》)。相对于这部《条例》，草拟中的《民办教育促进法》在某些问题上有所突破，如条文中不再有办学“不以营利为目的”这一表述，允许民办教育机构的举办者在法律规定的范围内取得合理回报；此外，草案还体现了对民办学校和公办学校“一视同仁”的原则，如在教师待遇、学生权利、税收减免等方面，民办学校享有和公办学校平等的法律地位。

　　然而，有业内人士在接受《财经》专访时认为，《民办教育促进法》(草案) 对民办学校的定位仍然充满矛盾和混乱。全国人大教科文卫委员会教育室副主任卢干奇告诉记者，草案尽管去掉了“不以营利为目的”的条款，但仍然把所有的民办学校(学历教育和非学历教育)都纳入非营利性的公益事业的范畴。显然，草案并未能彻底解决民办教育的性质和地位问题。

　　教育能否营利？

　　事实上，草案的踯躅摇摆在一定程度上是围绕“教育产业”展开的激烈争论在立法上的反映。

　　20世纪80年代中期，中国的民办教育开始复苏。据2000年统计，全国民办教育机构达6万多所，在校学生1000多万人。记者在采访中发现，社会各界对民办教育有截然不同的两种看法。有人忿忿不平地指责，某些民办学校以“贵族学校 ”的名义从教育中牟取暴利，损害了家长的权益，助长了获得教育机会的不平等；也有人认为，民间资金进入教育领域，在经费、师资等方面弥补了政府投入的不足，是发展壮大中国教育的一条出路。

　　两种相反的评价，归根结底在于对民办学校的法律地位的认识模糊不清。从 现状看，民办学校既不是类似公办学校的事业单位，也不是企业法人；或者说民办学校有时候被视为公益事业，有时候又被当成营利性企业。一切争论和纠纷肇始于此。

　　中国在教育方面的政策法规，一直将民办学校视为非营利组织。1995年3月由八届人大三次会议通过的《中华人民共和国教育法》第二十五条指出，“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”；1997年颁布的《社会力量办学条例》第六条也明确规定，社会力量举办教育机构“不得以营利为目的 ”。尽管对“不以营利为目的”存在多种解释，但法规将民办学校的性质统一界定为非营利组织则毫无疑义。

　　中央教育科学研究所理论室原主任张志义曾参与《条例》的制定工作。在接受《财经》采访时，张志义说，《条例》的许多规定，很大程度上照搬了日本、韩国、台湾等国家和地区关于私立教育立法的基本原则。这些国家或地区的私立教育立法是在资本主义发展到比较高级的阶段进行的，民间资金雄厚，私人企业发展成熟，因此社会资金对教育的支持方式基本上是捐赠，而不是投资。比如，日本和韩国都建立了学校法人制度，私立学校由作为社会公益法人的学校法人设立，因此非营利性原则在私立学校的立法和管理中贯彻始终，投资、回报、营利这类话题根本无从涉及。

　　但张志义认为，《条例》在设计中国的民办教育时，没有结合中国国情。中国民间资金并不宽裕，更缺乏实力雄厚的各种公益性社会基金，所以，单纯靠民间捐资来发展民办教育是不现实的。中国教育市场明显供不应求，蕴藏着极大的投资价值，只有允许办学者获得回报，才能激励民间资金。

　　不少专家认为，完善和明晰的法律法规，应该将不同阶段、不同层次的教育的性质界定清楚，让政府和民间资金各司其职。一个国家的教育体系，应该包括国办和民办两块。基础教育和义务教育作为一种公共物品，应由政府提供，这部 分毫无疑问不能谈“盈利”二字；至于提供基础教育之上的“贵族式教育”、成人教育和继续教育，属于私人物品或准公共物品，则可引入一定的市场机制，通过市场机制配置资源。这一部分应该根据情况允许其盈利，以鼓励投资者的积极性。

　　专责全国社会力量办学工作的教育部发展规划司助理巡视员瞿延东在接受《财经》采访时指出，《条例》和第三次全国教育工作会议都明确提出，新时期民办教育的发展重点应该放在非义务教育阶段，包括学前教育、成人教育、职业教育和高等教育等。显然，政策制定者将义务教育的重担留给了国家财政，希望民办教育在非义务教育方面发挥作用。

　　当制度被现实扭曲

　　基于“不得以营利为目的”这一规定，《条例》对民办学校的产权作了如下规定：1.教育机构的财产应当与举办者的财产相分离，在教育机构存续期间，由教育机构依法管理和使用，但是不得转让或者用于担保；2.教育机构的积累只能用于增加教育投入和改善办学条件，不得用于分配，不得用于校外投资；3.教育机构解散，应当依法进行财产清算，清算后的剩余财产，返还或者折价返还举办者的投入后，其余部分由审批机关统筹安排，用于发展社会力量办学。

　　在贯彻非营利性原则方面，《条例》的规定不能说不严格。但规定越严格，行政管理者的监督成本也越高。监督力量的薄弱，使得《条例》的严格仅仅停留在纸面上，它无法阻挡营利冲动根据自己的逻辑，在制度的空当里扭曲着寻求生存的空间。

　　事实上，民办教育一直在一种暧昧的政策环境中发展着。一方面“不得以营利为目的”这条规定横亘在前，另一方面许多民办学校的营利色彩已成为公认事实，不少投资办学者利用模糊的政策性，通过各种方式取得学校的举办权或经营权，成功实现了对学校财权的控制，以各种方式获得回报。在教育领域赚取暴利者亦大有人在。

　　一些地方在民办学校的经营方面作出了各种探索，有的把办学分为两块，教学设施不允许盈利，生活设施(如食堂、公寓)等可以盈利；有的是政府以奖励的 形式给投资者以回报，使办学者既拿到钱又得到荣誉；还有把办学者的投入当成教育债券，按国库券利率取息。在民办学校收费方面，有的地方改变“按生均教育成本核算”的模糊做法，根据校舍、教学设备折旧，教师工资，学校经常性开支三部分进行成本核算，按隶属关系审批。

　　许多研究者进一步明确指出，在民办教育办学实践中，采用个人业主制、合伙制、股份制等商业形式的民办学校广泛存在。短期文化补习或职业技能培训学校较多采用了近似个人业主制或合伙制的资产组织形式。规模较大的实施学历教 育的民办学校有很多采用了股份制或股份合作制的办学模式。尤其是股份制或股份合作制办学和获利模式引起人们广泛关注，比较著名的有浙江台州椒江股份制办学模式、浙江温州股份合作制办学模式、广东私立华联学院教育股份制办学模式等等。

　　有学者曾把目前民办学校的组织结构归纳为三种类型：

　　一种是股份合作制。校产由私有、集体、国家三者组成，或其中有二。这同企业的股份合作制大同小异。当然，办学的盈余不是直接拿来分红，有些学校把发展基金、公积金、风险基金留下，剩下的部分各产权主体可按一定比例进行分配。在这种组合形式下，有董事会和校董(校长和董事会)分离的管理体制。董事会主要管资金投入、运行规则、聘任校长和改革与发展决策。董事会成员不能直接干预校长的教育教学管理，可以委托中间机构进行审计，可以设财务总监。不过，在目前许多民办学校里，其实是校董合一，董事长和校长是一个人。

　　第二种组合形式是教育集团制。学校校长只管教育，对集团负责。资金投入 、基本建设、学校发展等问题都由教育发展集团去解决、筹划。一个教育发展集 团可跨几个学校，举办者与办学者的关系比校董关系清晰、简单。在这种新的形 式下，团校分离，分工清晰，关系简单，其“教育发展集团”对应股份合作制中 的董事会。南洋教育发展集团是这一类型的典型代表，目前已在全国10个城市兴 办10所“南洋学校”及北京南洋(兴华)大学、成都南洋学院两所大学。

　　第三种形式是“大学城”体制。在北京，南有廊坊东方大学城，北有昌平吉利大学城。一般情况是，企业投资建一个设施配套的“大学城”，有学校、有宿舍、有操场及生活区，还有设备供应。投资者把办学"硬件"都准备好后，还投入物业服务，而学校则有偿使用这些设施，合理收费，不干预学校的管理和教学。 在这种形式下，校产所有权与使用权分离，后勤服务与教育管理分开，校产所有者与办学者扬长避短，优势互补，互不干扰。规模大、能接纳若干大学者，叫“ 大学城”；规模小一些的，可叫硬件、服务社会化，至于其组合方式则属于同一类型。其实，在这种形式下，大学城并不直接办教育，只是为学校服务的房地产或物业公司。上市公司英豪科教曾以投资教育闻名，它的做法与此类似。有分析师认为，它投资建设一些教学所需要的相关基础设施和设备，通过从基础设施和设备的使用中收取租赁费而获得收益。具体方法是，英豪科教通过其下属子公司英豪发展投入2亿元参与英豪学校，按学杂费收入总额的20%提取资金回报及拥有的固定资产折旧。

　　在错综复杂的办学实践中，《条例》关于产权的规定摸不着方向，丧失了规范意义。管理者和办学者只能将《条例》束之高阁，或根据自身经历任意作出解释，结果是严重损害了政策法规的严肃性。

　　管理者与投资者的博弈

　　中国民办教育的现实对《条例》中“不以营利为目的”的规定构成了莫大的讽刺。这除了因为《条例》本身的不合理，还与教育管理机构的管理能力不配套有很大关系。

　　教育部发展规划司助理巡视员瞿延东介绍说，1998年国务院机构改革之后，教育部保留了社会力量办学管理办公室，挂靠在发展规划司。目前实际负责的才四个人，除她以外，还有综合处的三人。而省级的教育行政部门的管理机构，在机关精简机构之后，目前只有天津和江西设有独立建制的社会力量办学管理办公室。而实际上，民办教育的管理任务越来越重，从制定标准到资格认定，从质量评估到各类证书的发放管理等等，都需要一支高效精干的队伍。

　　从民办学校角度来看，其面对的行政部门还有很多，涉及劳动、民政、工商、税务、公安等方方面面。不管是行政部门还是民办学校办学者，都不得不站在自己的立场对混乱的政策作出各自解读。用瞿延东的话说，中国民办教育的现实是“政出多门”和“政出无门”并存。

　　“政出多门”现象在税收问题上尤其明显。目前反映比较强烈的一个问题是营业税。《营业税暂性条例》规定，学校和其他教育机构提供的教育劳务免征营业税。税务部门对于民办学校征税的态度是，学历教育免征，非学历的不免。有些地方甚至采取强制措施对某些民办学校征税。教育部门认为，这种做法没有法律依据，免税与否和学历没有关系。瞿延东说，尽管国务院《中国教育发展纲要 》指出，民办学校在税收、贷款方面享有和公办学校同等权力。但这仅仅是规定 ，只有在正式法律出台后，才对税务部门有约束力。她认为，这个问题反映出人们对民办学校的性质的认识存在很大差异。如果民办学校是营利组织，那就应该照章纳税；如果是非营利组织，那当然应免税。

　　民办教育的管理者和办学者之间，其实存在一种信息不对称。中央教育科学研究所理论室原主任张志义说，教育行政部门的管理者和民办教育立法者基本上是搞教育出身，对投资、资金运作是外行；而投身民办教育的却有不少是企业家，他们对金融运作是行家里手，既知道如何更好地调动资源，提高管理效率，也懂得如何进行资本运作，从政策漏洞中获利。

　　从近年来民办教育领域出现的问题来看，情况的确如此。面对纷繁复杂的运作方式，管理者往往态度谨慎。只有当出现了严重的经济问题时，教育行政部门才亡羊补牢，下发通知，监督管理总是慢一拍。

　　张志义认为，利用国家的优惠政策，从教育中牟取暴利者大有人在，手段不一而足。这戕害了私立学校的声誉，形成巨大隐患，比如近几年酿成了很大风波的广东教育储备金事件，甚至会成为社会的不安定因素。

　　总体上看，教育行政部门对民办学校的管理和监督机制皆未建立。现实中，那些有心办学营利者不但能用各种方式实现初衷，其中善于钻法律空当者甚至能够“合法地”将非营利组织和营利组织的政策优惠占全。教育部国家教育发展研究中心主任张力指出，有的地方为鼓励民办教育，一方面免收投资额相关所得税、土地征用费和配套费、收益应付的税费，另一方面又允许以股份集资，向银行贷款和获得收益。如果再应用《条例》第43条教育机构解散时财产清算后余额返还(或折价返还)举办者的规定(这一条在公布时曾经受到民办教育机构一致高度赞许)，这就把非营利机构和营利机构的好处都捞着了。

　　但他同时补充说，当然也存在另一种情况：某些地方政府部门对民办学校课以繁多的税费，而“重点”公办学校在享受财政拨款的同时，明收学费，暗收“赞助费”，收支不明，也不交税费，这也让民办学校觉得很不公平。

　　“开前门堵后门”

　　纷繁复杂的现实使得人们现实地思考民办学校的营利问题。不少民办教育研究者建议，与其让投资者偷偷摸摸营利，不如开前门堵后门，将民办学校划分为“营利”和“非营利”两大类，让办学者自愿选择，国家分别采取不同政策进行管理和鼓励。北京教科院民办教育研究中心主任王文源介绍说，非营利的教育机构是捐资办学，私人或社会组织的财产一经捐出，捐资人就不再对其享有所有权，也没有收益权，无权要求回报。办学投资成为公共财产，不得转让、用于担保抵押或继承，但可以免收土地征用费、配套费，免除与投资额相关的所得税，免除运行收益的各种税费。对营利的教育机构，则需限制暴利，清楚核算办学成本，按成本收费，并将结余用于学校继续发展。

　　北京教科院民办教育研究中心接受全国人大教科文卫委员会教育室的委托，曾作过一项《民办学校产权与权益问题研究》。该研究认为，“如果能够允许开办营利性学校，当前民办教育立法中的许多难题都能够比较好地解决。可以将各种层次和类型的民办学校和教育机构纳入立法范围中，学校的资产处理也很好解决。我们倾向于‘鼓励举办非营利性学校，允许举办营利性学校’的提法，也可以对举办营利性学校的范围作出适当的限定。”

　　不少民办学校举办者也持相同态度。在一次民办教育研讨会上，北京私立新东方学校校长俞敏洪发表看法：“国家的立法，也应该把营利和非营利分开，所有的营利性的学校和教育培训公司都是股份制的，也就是所有的投资者立即变成股东，这里面包括无形资产的投资。凡是营利性的教育机构，可以叫做培训公司，也可以叫做学校，但是完全是股份制的，国家不做任何投入。其次，所有营利性的、公司性的教育机构不允许接受任何社会捐款。第三就是没有太多的税收优惠。而非营利性的机构都是由国家来资助的。”

　　营利性民办学校在许多国家都存在，其财产的所有权归投资举办者所有，举办者有权获得学校财产经营利润。营利性民办学校实质上是提供教育服务的企业 。因此在产权问题上，投资者拥有民办学校的所有权、使用权、收益权和处置权 。其办学投资不属于公共财产，可以被投资者拍卖、转让或用于担保抵押，但要照章缴纳与投资额相关的所得税、土地征用费、配套费，而积余部分可以用于个人分配或返回投资者。当然，投资者也可将民办学校财产的经营使用权通过委托-代理方式交给非财产拥有者行使，学校办成个人业主制、合伙制和股份公司制也就顺理成章了。

　　《民办教育促进法》：妥协的产物

　　尽管业内对民办教育营利问题有着较清醒的认识，但最终的《草案》并没有把民办学校分为营利性和非营利性两种以区别对待。全国人大教科文卫委员会教育室副主任卢干奇解释说，《民办教育促进法》是《教育法》的下位法，不能与《教育法》的规定相违背。《教育法》主要强调的是办学公益性原则，尤其是第二十五条的上述规定，更不能允许把学校分为营利性和非营利性两类管理。在这一原则没有修改之前，中国还不能允许举办那种既缴税也拿利润的营利性学校。

　　显然，修改《教育法》需要经过更多的立法程序，花费更长时间。在各种利益团体和各种观点的催促中，《民办教育促进法》即便出台也只是一个妥协产物，其立法目标显得非常朴素，可以简单表达为，合理回报要掌握好一个度，一方面要保证学校的健康发展、正常运转，一方面不能让举办者巨富、暴富。南洋教育发展集团董事局主席任靖玺在接受采访时认为，《草案》在三个方面有所突破 ：一是允许举办者取得合理回报，二是产权有所明晰，三是在人才流动方面给出了一些法律保障，即教师在民办学校工作期间的工龄可以连续计算，享受普通公立学校老师的同等社会待遇。

　　赞誉颇多的“可以取得合理回报”在《草案》中的具体表述是：民办学校按年度结算，在扣除公益金、发展基金、风险保证金等费用后，举办者可从结余中取得合理回报，以资鼓励，从结余中取得多少由省一级政府规定，至于对几个投资人进行第二次分配的办法由学校自己决定。

　　据了解，部分省市已在相关方面进行探索。天津教委的一份《社会力量举办教育机构规定》指出，对于股份制办学、中外合作办学、集资办学，其办学结余 ，按照教育机构办学年限——非学历高中阶段及其以下三年，非学历民办高校五年，学历教育高中阶段及中小学六年，民办高校八年——在保证教育机构正常运转和滚动发展的前提下，可以按照不超过当年结余的40%比例向投资者逐步返还 。

　　关于产权问题，全国人大教科文卫委员会教育室副主任侯小娟曾作过如下解释：《草案》对此的原则是，谁投入归谁所有；社会捐赠、赞助、学生学费及其增值部分归学校所有；不管校产归谁所有，在学校存续期间，全部校产归学校管理使用，任何组织和个人不能随意撤走。基于这个原则，《草案》规定，举办者取得合理回报的基数只是举办者的投入。在学校停办时先要清偿债务，还有剩余也只返还举办者的投入及其应取得的回报。《草案》不允许民办学校存续期间投资者撤回原始投入，即举办者对他的投入只有管理和使用权，具有不完全的处置权，但可以转让，转让之后就不具备举办者的资格了。

　　为什么举办者不能拿走全部的增值部分呢？对此的解释是，校产的来源是多方面的，增值中有国家资产产生的增值，还有捐赠产生的增值。在产权问题上，《草案》的措辞给人的印象比较混乱，举办者、增值、回报等等名词，都需要更明确的界定。这种模糊一方面增加了管理层监管的难度，另一方面也为法律的解释提供了更多的灵活性。

　　《草案》最终没有把民办学校分成营利组织和非营利组织区别对待，因此它只能以一种矛盾的姿态出现，或者说它宁愿在一个法律体系里规范两种不同组织的行为。在民办学校举办者“保护产权”的呼声和《教育法》非营利规定的双重压力下，《草案》只能对两者同时作出妥协，或以模糊措辞将解决方案留给未来 。故此张志义对《促进法》能否在从6月开始的三次审议中通过仍抱谨慎态度。 他说，《草案》一方面贯串着非营利性原则，但又允许给举办者回报，以往的管理弊端和身份混乱问题依旧。这能否被人大常委中的法律专家认可，仍在未定之天。