伴随着我国改革开放和现代化建设的进程，甘肃省民办高等教育从无到有，从小到大，不仅在数量上已经达到了相当的规模，而且在质量上也逐渐取得了社会的认可。在推进甘肃省教育改革、培养人才、加速甘肃省经济发展中发挥了重要作用。目前甘肃省共有民办普通高校7所，在校生22961人（含独立学院学生，不含民办非学历教育高校学生）。

但由于甘肃省地处西北内陆，市场经济尚不成熟，民办高等教育起步也较晚，在发展中存在着一系列亟待解决的问题：包括如何看待和评价当代中国民办高等教育的现状和发展态势，进而科学地认识和评价其社会意义和价值；如何制定科学的战略、目标、政策和法规以促进其健康发展；如何形成对民办高等教育有效的政府规制和市场机制；如何以配套改革解决诸如办学自主权、产权界定、经费筹集、公办和民办高校公平竞争等问题；如何提高民办高校办学质量，形成有特色的、多元互动的甘肃省国民教育体系等。这些问题的根源是目前的管理体制和管理机制存在缺陷，迫切地需要结合实践，在理论上加以研究和探讨。

一、甘肃省民办高等教育的发展与特征分析

“民办高校”是一种通俗的说法，确切的说法应该是“社会力量举办的普通高等教育”。据有关部门介绍，我国民办高等教育有6种形式：民办普通高等教育、民办高等职业教育、民办高等学历文凭考试教育、民办高等自学考试教育、民办高等职业资格考试教育、与境外教育机构合作办学的民办教育。本论文主要以甘肃民办普通高等教育为研究对象。

（一）甘肃省民办高等教育的历史演进

1983年7月，正式成立的“金城联合大学”开创了甘肃省民办高校的先河。金城联合大学是由甘肃省省民革、民盟等各民主党派创办，经省政府批准，并报教育部备案的一所收费、走读、不包分配的“新型大学”，学生学习期满成绩合格者，由学校颁发毕业证书，国家承认其学历。学校成立4年(即1987年)后，已开办了二至三年制的各类专业20个，共计30个班，招生1257人。可惜好景不长，或是因为教育政策的收紧，或是种种困难因素作祟，金城联大在上世纪90年代初就偃旗息鼓了。1990年以来，随着《中国教育改革和发展纲要》和《民办教育促进法》的实施，甘肃省民办高等教育又重新进入了有法可依、规范发展的新阶段，1992～1998年、1999～2003年成为甘肃省民办高校发展的两次高峰期，近3／4的民办高校在期间“浮出水面”。2005年7月，甘肃省教育厅发布的相关公告显示，甘肃省境内已核发“办学许可证”的民办高等教育机构达到了36家。

改革开放以来，甘肃省民办高等教育的发展大致经历了四个阶段：第一阶段(1978～1991年)以十一届三中全会为起点，民办高等非学历教育再度萌生并蓬勃发展；第二阶段(1992～1996年)以邓小平同志南巡讲话为起点，民办高等学历教育开始出现；第三阶段(1997～2003年)以国务院社会力量办学条例颁行为起点，民办教育进入相对规范发展时期。这三个阶段可以说是构成了甘肃省民办教育的初创期。第四阶段(2003年～)以民办教育促进法颁行为起点，民办教育进入了法制化阶段，甘肃省民办教育事业进入了一个新的发展时期，开始了由初创期向成熟期的过渡。

甘肃省民办高等教育快速发展的主要原因有五个。一是优越适宜的文化教育环境。甘肃省许多地区传统文化教育积淀深厚，书香门第、耕读传家观念深入人心，民间社会重学重教的风气非常浓厚。二是有宽严适度的政策环境。省委、省政府和教育厅在政策上对民办高等教育发展给予了积极支持和鼓励，而且能够随着民办教育实践的不同发展阶段，适时调整政策，宽严适度，基本适应了民办高等教育发展的内在规律。三是有相对充足的生源。从上世纪90年代末开始，甘肃省各个教育层次的生源猛增，社会对教育需求空前高涨，公立教育资源明显短缺，教育的供需矛盾为民办学校的存在和发展提供了空间。四是较为富余的教师来源。近年来，随着教育事业的不断发展和高校的进一步增多，大量毕业生选择了教师职业，从而在一定程度上降低了民办学校聘请教师的成本。五是有一批热爱教育事业的有识之士。受传统思想影响，许多有识之士在事业成功后，仍不忘家乡的教育事业，他们团结和调动社会各方面的积极力量，为教育事业发展做贡献。

（二）甘肃省民办高等教育的演进特征

1.起步较晚，但发展迅速

进入90年代以来，自1999年西北师范大学创办的第一所民办性质的二级学院（现在规范称为独立学院）──知行学院起，至目前民办普通高校已经发展到7所，占甘肃省全省普通高校总数（47所）的14.9%。分两种类型：一种是独立设置的民办高校，只有一所，即兰州外语职业学院，拥有独立的学历授予权，属于高等学历教育的民办高校。另一种是独立学院，为民办非学历高等教育。目前设置的独立学院有7所，即：西北师范大学知行学院、兰州商学院陇桥学院、甘肃省政法学院东方现代管理学院（该校因没有固定的校址，不符合办学条件，于2004年停止招生）、兰州商学院长青学院、兰州交通大学博文学院、兰州理工大学技术工程学院、兰州医学院八一学院（已停止招生）。独立学院有独立的法人资格，独立的财务，独立的校园校区。目前，甘肃省境内已核发“办学许可证”的民办高等教育机构有36家。截止2005年底，全省7所民办普通高校共有在校生22961人，专任教师1252人，图书75万册，固定资产58716万元，教学仪器设备资产总值9390.5万元，占地面积1521亩，校舍建筑总面积51.74万平方米。

2.民办高校区域分布不均衡

甘肃省民办高校主要集中于省会兰州市，如省上公布的31家民办高等教育机构中（包括民办普通高校），兰州就占到了26所，其它则零星分布于天水、定西和临夏三市；在空间分布上，省会城市兰州的城关区、安宁区以及榆中和平开发区，民办院校形成了“三足鼎立”之势。办学形式呈现多元格局。

3.办学体制多元化

甘肃省民办院校的办学体制，是由董事会制度、校长和党组织的地位与作用、办学资金来源和所有制决定的。通过调查，甘肃省民办高校中，建立了董事会的约占80%，而其所有制性质在很大程度上由办学资金来源所决定。调查显示，属私有制的约为60%，集体所有制及混合所有制的分别占20%；资金来源以学费收入、借贷及个人筹资为主的占85%。民办高校的办学形式也呈现出多元化，包括成人教育、业余培训、中等职业教育、高等学历教育等主要形式。

4.办学规模小

民办高校的办学规模主要看其在校生人数。甘肃省民办院校尚未形成较大规模，没有一所在校生人数超过5000人，在校生人数超过4000人的只有寥寥几所；大多数民办院校在4000人以下。2004年，全省各级各类民办教育机构在校生近6万人，仅占教育总规模的1%。

5.专职师资奇缺

甘肃省民办院校中，专职教师少于200人的占40%，专职教师有200～300人的占60%，还有部分院校专职教师少于100人，这说明民办高校的师资力量比较薄弱。被调查的院校中，聘请兼职教师的占80%。

6.办学形式单一

甘肃省民办高校办学形式是以举办参加普通高考录取的学历教育，这些高校只是开展普通高等教育，没有自学考试辅导或职业培训的教育。而搞非学历教育的高校也不开展普通高等教育和培训，办学形式单一，没有整合各种办学形式，形成优势互补，资源共享。

概括起来，甘肃省民办高等教育具有以下特征：

①规模不大，难以成为高教大众化的生力军；

②特色不强，难以形成集聚效应；

③分布不均，难以带动地方经济的发展；

④办学形式单一，不能有效整合教育资源。

二、甘肃省民办高等教育管理中存在的主要弊端

（一）甘肃省民办高等教育管理的理论建构所存在的问题

一是产权界定的问题，目前民办学校中这种产权纠纷不少，而民办学校资产问题是民办教育界讨论的焦点之一，对此，《民办教育促进法》有原则性规定，而《民办教育促进法实施条例》却完全回避。“在产权问题上产生的纠纷折射出目前民办教育所面临的困境”。目前“民促法”及其实施条例对民办学校取得“合理回报”的规定过为严厉，手续也太繁琐。如果哪个学校希望得到“合理回报”，首先要在办学章程中标明，还得在媒体上明示，并要把相关财务等资料交由相关部门审理。

二是法律上规定民办教育与公办教育、民办学校与公办学校、民办学校教师与公办学校教师、民办学校学生与公办学校学生都是平等的，但是在实践过程中，这四个平等都没有做到。需要在立法中进一步规范，做出较为详细的规定。

三是少数民办学校的行为造成的声誉危机，已经危害到整个民办教育的发展。为了招揽更多学生，有的学校甚至使用了不光彩的手段进行恶性竞争。类似这些问题，有必要通过立法加以制约和规范。

（二）甘肃省民办高等教育管理的现实问题

目前影响甘肃省民办高等教育发展的因素既有社会世俗偏见、政策限制等外部环境因素，又有民办高校自身的管理、资金、师资等问题的制约。其发展过程中也凸现多种矛盾。经济规律与教育规律之间的矛盾，资本寻利性与教育公益性，巨大投资需求与投资渠道单一，规模扩张与质量保障，市场急剧变化性与专业相对稳定性，职业导向与人文导向等矛盾冲突的存在，势必影响甘肃省民办高等教育持续健康发展，应给予正确的认识和对待。

1.甘肃省民办高等教育外部管理的现实问题

一是民办高校的社会认可程度较低。由于甘肃省经济相对落后，民办教育是新生事物，学校规模小，硬件和软件建设与公办高校相比较弱，加之个别民办高校违规操作，在社会上造成了一些不好的影响，同时也影响了目前在甘肃省省举办的民办高等教育的声誉。

二是民办高校的经济压力大。民办高校的投资机制有待建立和完善，民办高校的投资政策不到位，例如：贷款政策、税收政策、土地征用政策等。而随着民办高校的不断壮大，资金的投入量需要加大，贷款困难和经费难以筹措的现状，使甘肃省民办高校在办学过程中产生了巨大的压力。

三是民办高校的招生广告宣传亟待规范。有些报刊、杂志、电视台、广播电台在经济利益的驱动下，把关不严，不按照省级教育行政部门审批的“广告内容书”刊登广告，刊登由学校另外撰写的夸大其辞的广告内容，对学生和家长造成误导，严重干扰了招生市场。

概括起来在外部环境方面，甘肃省民办高等教育主要面临着四大“瓶颈”：其一，社会认同问题，有相当多的人对民办教育存有疑虑和偏见，影响着民办教育的长足发展；其二，政策支持力度远远不够，虽然各级政府出台了一些优惠措施，但“表面文章多”，教育主管部门在政策上对于公办学校的过度倾斜影响了民办高校的发展，比如民办高校就很难享受助学贷款，教师职称问题、开展科研问题、就业指导问题等。绝大多数学校办学受到政策困绕；其三，社会舆论的“一边倒”，只看重其所取得的成绩，对其所面临的困难却关注较少；其四，“合理回报”问题，虽在2003年颁布实施的《民办教育促进法》中得到肯定，但真正敢于将它摆上台面的学校少之又少。“合理回报”已成为民办教育举办者的“鸡肋”。

2.甘肃省民办高等教育内部管理的现实问题

具体而言，甘肃省民办高等教育内部管理的危机之一：经费不足的危机。时至今日，甘肃省的民办高等教育机构主要是靠学费支撑学校的办学，走的是一条以学养学的道路。危机之二：教师队伍的危机。据全国民办高教协会2004年“百所民办高校”的调查统计，三分之二的院校专职教师人数不超过40人，有近80%的民办高校没有专职或专职教师人数很少。对民办高校来说，不断增加专任教师数量，改善学校教师学历、年龄、职称结构，加快年轻教师的培养迫在眉睫。危机之三：校舍不足的危机。个别院校长期租用校舍。危机之四：教育观念的危机。相当一部分民办高校的领导者和管理者之中，对高等教育基本理论及国内外高等教育发展的规律等重大理论问题的理论缺乏了解，在办学思想上缺乏科学的理论指导。甘肃省民办院校自身除上述不足外，省内有关专家还指出了两处“硬伤”：民办院校良莠难分，参差不齐；受招生录取体制的影响，又造成其生源的“先天不足”。虽然甘肃省报名参加普通高考的人数每年以4～5万多的人数不断递增，但报考考生中，农村应往届高中毕业生占到60%以上，对于地处西部边陲经济欠发达的甘肃，加之民办院校的较高学费，农村学生有很大一部分不敢问津民办高校，造成生源总量充足，但愿意报考民办院校的考生人数较少。

（三）甘肃民办高等教育发展中有待深化的理论和实践问题研究

在未来甘肃省民办高等教育发展中，有待进一步研究的问题主要有：甘肃省民办高等教育发展的必然性及特殊地位问题；全面理解和准确把握教育“不以营利为目的”问题；民办高校举办体制的多元化和产权属性问题；民办高校多种管理体制问题；甘肃省民办高校的定位和发展道路问题；民办高校师资队伍的长远建设问题；建立民办高校的评估体系问题；甘肃省民办高校发展规模、质量、效益的平衡关系问题；民办高校与国办高校的平等权益问题；建立有地方特色的民办高等教育的宏观管理体系，发挥社团组织和中介机构在民办教育管理体制中的作用问题等等。

三、甘肃省民办高等教育管理创新的主要内容

管理创新是一个既抽象又具体的范畴，关涉到管理与创新两个层面。

（一）政府宏观层面的管理制度创新

1.法律、法规方面的制度创新，这是民办高等教育可持续发展的保障

《民办教育促进法》的颁布，为民办高等教育政策法规制度的创新与完善创造了有利条件。甘肃民办高等教育政策法规制度创新，要立足于甘肃欠发达的省情和教育发展水平。甘肃省应当根据自己的实际情况抓紧制订地方性法规来予以完善。必须尽快制订出台相应的《甘肃省民办高校管理办法》，对甘肃省民办高校的筹办条件及监督、管理等问题加以规范。

2.财政资助制度的创新

教育作为社会发展的基础性产业，能够大大提高一个省、一个地区社会生产力的发展水平，提高其国民的综合素质，促进其经济文化发展，增强社会凝聚力，这都是不争的事实。根据西方教育经济学家“成本分摊”的理论，作为公众利益代表的政府，不应放弃对私立大学的财政资助。省级政府应该借鉴这些国内外资助私立高等教育的政策，对尚处于发展中、急需财力的甘肃民办高等教育给予合理的财政资助。这种资助既可以是直接的财政拨款，也可以是间接的财政优惠政策。

3.产权制度的创新

这是保持民办高等教育可持续发展的驱动力。基于“促进民办教育发展”的理念《民办教育促进法》对产权归属作了明确的规定：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。”“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。”这是从我国现阶段国情出发的鼓励民办教育发展的立法选择，符合现实需要。但是，这一条文的实行，不仅需要从法的层面界定营利性和非营利性民办高校，还需要制订出切合实际的具体实施细则，因为只有这样才能建立起对于不同教育机构的管理规范，才会激发个人、企业和社会对高等教育的投资热情。遗憾的是“实施条例”对“产权归属”问题回避了。首先，要从所有制问题上进一步突破。产权归属说到底是个所有制问题，也就是说要从所有制角度重新认识教育多元化的办学体制，尔后分门别类确定产权归属。其次，处理产权归属应考虑多种形式办学在市场竞争中能各自发挥优势，相互促进，共同发展。

（二）行政管理体制的创新。

综观甘肃民办普通高等教育20多年的发展历程，政府职能存在“错位”和“缺位”现象。比如本来政府教育行政部门可以不管的或者可以在政策方面予以大力扶持的却严加管制，使民办高等教育的发展步履维艰；而政府教育行政部门本来可以管住的事情却采取放任自流的态度，致使一些民办高校进行无序竞争，这分明又是政府职能的不到位，也就是“缺位”。因此，着眼于民办高校的校本管理，政府职能必须由划浆转变为掌舵，从以往的“命令型”管理模式，转变为“服务型”的管理模式，通过各方面的政策，发挥宏观调控的职能。

1.科学规划

政府除通过立法形式对民办高校办学的管理进行规范外，还要对民办高校的总体发展进行宏观的规划和调控，以保障高等教育的稳定发展与公平竞争。包括整体布局规划、学科建设规划、办学模式规划、经费筹措与保障规划、政策体系规划等，以适应国家的经济建设，社会发展对人才多样性需求，合理调控民办高校的比例和发展规模，保证民办高等教育资源的有效利用。

2.办学资格认定

进行办学资格审核是政府对民办高校行使管理职权中最主要的方面。其目的是确保民办高校的教育质量。政府制定的资格标准一般是民办高校要取得某一方面资格需要遵守最低的标准。资格认定主要包括：办学资格的审批；法定代表人资格的审定；教师资格的审定；专业设置资格的核准。民办高等学校在申请筹办和申请设置中，将专业、学科骨干教师以至整个教师队伍的稳定和合格作为一个基本条件要求。建立民办高等学校与公立高等学校相一致的师资任职资格和评聘权核准制度。

3.教育督导和评估

对民办高校进行教育督导是主管部门实施监督管理的重要手段。教育主管部门成立督导委员会，组织有关专家对民办高校进行监督、检查和教学质量体系评估，并进行必要的指导。主要通过评估保证私立高等教育的教学质量；促使私立高等学校的健康发展；保证国家教育方针和政策的落实。

（三）民办高校内部运行机制的创新

甘肃民办高等教育实施可持续发展战略，不仅需要外部制度环境的创新，更需要民办高校内部机制的创新，尤其在办学模式、管理体制及课程设置制度等方面的创新。

1.办学模式的创新

甘肃现有民办高等教育机构的许多举办者和办学者出于个人和本校利益考虑，画地为牢，大多习惯于单一主体办学，站在一校一人立场上思考学校发展问题，分散经营，小本经营，导致数量大，校均实力差。各民办高校为了生存，相互之间竞争也很激烈，一方面是资源有限，实力不强，另一方面又分割了有限的资源，分散了实力。这种各自为战、小本经营的方式，很难经得住高等教育市场化浪潮的冲击。因此，民办高校应着眼于民办高等教育持续、健康发展的需要，采用多种形式，利用市场机制，走集团化发展道路，以增强办学实力和竞争实力，扩大社会影响，提高社会声誉，改变社会形象。

2.创新内部管理制度，建立和完善法人治理制度

甘肃民办高等教育机构，绝大多数条件简陋。为了在困难中生存，在竞争中发展，不得不采取家族管理方式。这种管理方式在规模不大的民办学校有它不可替代的优势，主要是以家族血缘关系、亲缘关系为基础建立的学校管理机构，内部结构简单，管理层次少，成员间彼此熟悉，具有较高的信任和合作能力，遇到挫折能同舟共济、奋力拼搏。因此，家族管理对相当一部分民办高校的艰苦创业和成长发展功不可没，它和一些家族管理的民营企业一样有其存在的历史必然和社会价值。但是，也必须看到家族管理的局限性，当办学规模扩大、教育层次提高之后，家族管理的缺陷就会显露出来。要有法制的基础，严密的组织，集体的智能，民主的管理，遵循教育教学和人才培养的规律，才能保证民办高校持续健康地发展。因此，在民办高等教育发展新阶段，按照现代大学制度的要求，建立和完善法人治理结构，成为民办高校实施可持续发展战略的当务之急。

3.创新课程设置体系

基于满足教育消费者的需求，民办高校在发展初期，其专业课程设置大多以市场需求为轴心设置一些社会急需且收益较高的热门专业。实践证明，这种专业课程设置有其合理性，它培养了一大批工作在生产、服务、管理等领域第一线的应用型、技能型人才，适应了社会经济发展对人才多方面的需要，并得到了社会的公认。但从可持续发展的角度，甘肃民办高等教育还应创新专业和课程设置，课程设计不能只注重实用的专业技能型课程，也应注意拓宽知识面，为学生奠定一个较为宽厚知识基础，培养他们适应不断变化的市场经济下对人才的多元化需求。

（四）中介组织管理制度的创新

第一，建立有效的中介机构和组织并充分发挥其作用，是健康社会发展的标志之一，也是实现管理科学化、民主化的重要途径。中介的参与不仅仅是高等教育管理模式的变更，更是现代大学制度运行机制上必须的一环。中介在政府与高校之间起到重要的缓冲和润滑作用。中介机构一般通过研究、咨询、评价、指导等功能的发挥，沟通高校与政府、高校与社会之间的联系，一方面有效传递政府和社会各个层面的意图和思想，另一方面，及时反馈高校的要求和愿望，既可以约束政府违背办学规律、脱离实际的强制性干预，也可以在一定程度上制约高校有悖于政府方针和社会发展趋势的盲目倾向。当然，前提是这种中介必须是真正意义上的中立机构，而不能是行政部门的代言人或附属机关。

第二，成立民办高等教育协会这样一种自律组织，由民办高等学校组成，其主要职责是协助政府监督管理机构执行民办高等教育的法律、行政法规；维护民办高等学校的合法权益；制定民办高等学校应遵守的法规；开展相互的管理业务交流；监督、检查各民办高校的行为，对违反法律、法规或协会章程的，按规定给予处罚。

综上所述，对民办高等教育的管理创新是一个十分艰巨的系统工程，包括理念、制度、体制、机制和行为等方面的创新，但关键在于制度创新、体制创新和运行机制创新。我国长期实行以政府行政手段管理为主导，组织型、管理型的管理制度，从实践效果看，受到投入和效率的双重约束，应通过制度、体制和机制方面的管理创新，使民办高等教育向更高的管理水平迈进。

参考文献：

[1]潘懋元.民办高等教育的若干理论问题.高等教育研究[M].1999(4)

[2]刘尧.甘肃省民办高等教育遇困局瓶颈有待突破.兰州晨报[N].2005.9.29